Sejmiki były spoiwem narodu w Rzeczypospolitej

Rozmowa z dr. hab. Adamem Moniuszką, pracownikiem Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, specjalizującym się w historii prawa i wymiaru sprawiedliwości.

Konrad Rokicki: Na wstępie chciałbym wybiec nieco w przyszłość. Gdy zajmowałem się jakiś czas temu, prasą związkową wydawaną przez NSZZ „Solidarność” w latach 1980-1981, zauważyłem, iż bardzo wiele tekstów zarówno w tytułach lokalnych i regionalnych, jak też w ogólnokrajowych ówcześni autorzy poświęcali zagadnieniom demokracji i aktywnej partycypacji obywateli w życiu społecznym. Zauważalną tendencją było to, że w tych tekstach występowały liczne odwołania do ustroju Rzeczypospolitej Obojga Narodów – często pojawia się tam np. hasło „sejmik”, „sejmikowanie”. Rozważania ustrojowe z widocznym wpływem dziedzictwa I Rzeczypospolitej miały miejsce, co warto podkreślić, nie w tekstach historycznych, ale jak wspomniałem, poruszających zagadnienia współczesne odbiorcy. Były one niejako nawiązaniem do tradycji wolności i samorządności, które powinny w ówczesnej Polsce ponownie zagościć. Świadczy to także, iż pamięć o Rzeczypospolitej – dość wszakże odległej – jakoś w społeczeństwie funkcjonowała.

Wychodząc od tego punktu (do którego pewnie jeszcze wrócimy), chciałbym zapytać o kwestię podstawową: jaki był w zasadzie ustrój I Rzeczypospolitej? Czym była demokracja szlachecka i na czym się opierała?

Adam Moniuszko: Przede wszystkim demokracja szlachecka, jak sama nazwa wskazuje, opierała się na udziale szlachty w różnych zjazdach politycznych i innych organach władzy państwowej. Pamiętajmy przy tym, że granica między zjazdami politycznymi a np. sejmikami potrafiła być bardzo cienka – nieraz zastanawiano się w badaniach, czy coś jest zjazdem, czy już sejmikiem. Oczywiście podstawowe uprawnienia związane z sejmikami formułują się i utrwalają w toku XVI w., choć czerpią one jeszcze z doświadczeń średniowiecza, tj. zjeżdżania się szlachty na różnego rodzaju zgromadzenia zwoływane przez monarchów, często związane z przywilejami i koniecznością uzyskiwania zgody szlachty przez monarchę w kwestiach podatkowych, ale też z praktyką podejmowania ważnych decyzji politycznych na tego typu zjazdach. Nie był to wprawdzie raczej wymóg prawny, ale często stosowane zagranie polityczne, żeby zapewnić sobie większą akceptację społeczną dla monarszych decyzji.

Kolejne przywileje obudowywały niejako instytucje tych zjazdów, tworząc w ten sposób sejmik szlachecki. Nie jesteśmy oczywiście w stanie podać daty, kiedy zjazd stał się sejmikiem – tu są problemy terminologiczne: mamy w źródłach conventum particularis i czy to przetłumaczymy jako „sejmik” czy jako „zjazd” to oddzielna kwestia. Ale to nie jest największym problemem. Oczywiście na to nakłada się także kwestia rozwoju parlamentaryzmu, tj. kwestia rozwoju sejmu szlacheckiego na przełomie XV i XVI w., według niektórych historyków nawet wcześniej, jak np. Wacława Uruszczaka, który podejmuje próby przesunięcia cezury na rok 1468, bo tam mamy pierwsze symptomy wprowadzenia systemu reprezentacyjnego szlachty.

System Rzeczypospolitej opierał się na prawie szlachty do uczestnictwa w zjazdach: to jest wykształcenie się sejmików ze zjazdów lokalnych i ewolucja Sejmu jako instytucji, do której szlachta wybierała swoich przedstawicieli na sejmikach, a wreszcie ukształtowanie się systemu wolnej elekcji z zasadą udziału każdego szlachcica na polu elekcyjnym w ramach elekcji viritim.

Z sejmikami jest o tyle ciekawa sprawa, że w toku XVI i XVII w. były one na tyle znane i doceniane przez szlachtę, że jeśli działo się coś nowego, pojawiał się jakiś nowy problem, to bardzo często jego rozwiązanie przerzucano na sejmiki. Dla przykładu: powstał Trybunał Koronny, więc pojawił się problem wyboru sędziów do niego i bardzo szybko nadano kompetencję ich wyboru sejmikom. Dlaczego? Bo był to już dobrze znany i sprawdzony organ. Pojawiał się problem sądownictwa tymczasowego w okresie bezkrólewia? To zbierzemy się w ramach np. województwa, zawiążemy konfederację i na ten czas wybierzemy sobie sąd i napiszemy jego ordynację. Gdy od połowy XVII w. pojawiły się problemy skarbowo-podatkowe, wprowadzono decentralizację i przerzucenie obowiązków na sejmiki w tym zakresie. Był to organ dobrze znany, któremu w toku historii I Rzeczypospolitej dodawano kolejne obowiązki.

Należy się zastanowić nad następującym problemem: czy sejmik był organem samorządu szlacheckiego we współczesnym rozumieniu tego słowa? Pewnie nie wypełniał on do końca dzisiejszych kryteriów, natomiast widoczne są podstawowe cechy: każdy szlachcic miał możliwość przyjechania na sejmik, możliwość wzięcia udziału w procedurze podejmowania uchwał sejmikowych, a to są z pewnością elementy samorządności. Tej samorządności, do której – jak się zdaje – odwoływali się związkowcy w latach 80., o czym Pan wspominał. To z pewnością im się podobało, bo mieliśmy do czynienia z jednej strony z tym samorządowym, a z drugiej strony z decentralizacją podejmowania decyzji w ramach państwa.

Oczywiście był to obraz wyidealizowany. Być może sejmiki tak działały w XVI w., w momencie kiedy mieliśmy do czynienia z silnym ruchem egzekucyjnym, tj. ruchem szlachty średniej, która stanowiła wiodącą siłę na sejmikach. Natomiast im dalej w głąb XVII i XVIII w., tym bardziej się rysuje – choć to oczywiście też zależy od regionu – przewaga magnatów, którzy te sejmiki dominowali, czyniąc samorządność szlachty raczej tylko formalną. Szlachta przyjeżdżała na sejmik i najczęściej wybierała tego, kto został wskazany przez magnata.

To jest druga strona tego obrazu mocno akcentowana w oficjalnej historiografii PRL-u, według której sejmiki to anarchia, awantury, pijaństwo szlachty i dominacja magnaterii w życiu publicznym. To były główne tezy tej czarnej legendy, która (jak pewnie łatwo się domyślić) była częścią polityki historycznej mającej na celu ukazanie, że silne państwo to państwo scentralizowane. Państwo zdecentralizowane i samorządowe, oparte na szerokim udziale obywateli we władzach, prowadzi do anarchii, zdeprawowania i jego upadku w ostateczności. Nic więc dziwnego, że opozycjoniści w PRL-u odwoływali się do tej piękniejszej strony, do idei sejmików.

Do tego dołóżmy jeszcze warstwę terminologiczną, żywą i wtedy: po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. zdecydowano się na wprowadzenie samorządu (choć nie do końca to ostatecznie się to udało) i kiedy budowano instytucje samorządowe, to sięgnięto do warstwy terminologicznej z I Rzeczypospolitej. I tak np. w województwach pomorskim i poznańskim – jedynych poza woj. śląskim, gdzie istniał samorząd na szczeblu wojewódzkim w okresie II RP – powstały właśnie sejmiki. Choć, żebyśmy mieli jasność, sejmiki w okresie pierwszej Rzeczypospolitej nie zawsze były powiązane ściśle z województwem: czasami sejmik łączył dwa województwa, czasami w jednym województwie zwoływano kilka sejmików itd. Nie zmienia to faktu, że w XX w. termin „sejmik” zaczął być już kojarzony w sposób oczywisty z samorządem terytorialnym.

KR: Wspomniał Pan wcześniej, że częstym zjawiskiem było przekazywanie poszczególnych kompetencji – jak w przypadku wskazanego przez Pana wyboru sędziów do Trybunału Koronnego – lokalnym sejmikom. Skąd wyszedł ten precedens? Czy od środowiska skupionego wokół króla czy też nie? Jaka jest geneza tej zasady ustrojowej?

AM: To była zdecydowanie inicjatywa szlachty. W momencie, w którym szlachta chciała mieć wpływ na instytucje czy obsadę tych instytucji, to dla niej wybór samodzielny i samorządny to wybór przez sejmiki. Istotnym zagadnieniem jest stopień partycypacji szlachty w tym systemie politycznym. Jakkolwiek przez wiele lat były prowadzone na ten temat badania, nie jesteśmy w stanie powiedzieć, jak dużo szlachty przyjeżdżało na sejmiki. Skala rozpiętości, widoczna w różnych źródłach, to od kilku osób (kiedy sejmik był niezbyt ważny, a czasy były spokojne), do kilkuset, być może nawet blisko tysiąca w czasach niespokojnych, gdy podejmowano bardzo ważne decyzje oraz – po prostu – w miejscach, gdzie było duże nagromadzenie szlachty. Ta partycypacja mogła być więc bardzo różna.

Natomiast z całą pewnością można powiedzieć, że przenoszenie kompetencji na sejmik jest czymś, co szlachta aprobowała. Król na pewno nie chciał w takim stopniu odwoływać się do sejmików. Widać to zresztą bardzo dobrze jeszcze w XV w., kiedy panowały przywileje cerekwicko-nieszawskie, w których wskazano, iż na zorganizowanie pospolitego ruszenia czy wypowiedzenie wojny wymagana jest zgoda szlachty, a w Wielkopolsce nawet na stanowienie prawa. Zgoda ta miała być wyrażana na zjazdach (z łaciny conventa, conventum, tłumaczone różnie; jako „zjazd” czy „sejmik”. Późniejsza praktyka polityczna pokazała, że król bardzo rzadko odwoływał się do sejmików partykularnych: wolał gromadzić szlachtę na sejmie walnym lub sejmach prowincjonalnych, tj. tam, gdzie mocą swojego autorytetu miał większy wpływ na obradowanych i – co za tym idzie – decyzje. Sejmik szlachecki był natomiast dla króla trudny do skontrolowania, ponieważ wpływ lokalnego środowiska na głosujących był znaczny.

Szlachta była tego świadoma, co widać w XVI w., kiedy szlachta średnia, która wówczas była motorem zmian i ważną siłą polityczną, wywalczyła sobie prawo do wyboru posłów na Sejm przez sejmiki szlacheckie, a nie częściowo przez senatorów. Sejmik był dla szlachty forum pozwalającym wierzyć, że ma największy wpływ na podejmowanie decyzji, dlatego sejmik stał się organem, któremu powierzano kolejne kompetencje. Szlachta wierzyła w swoje możliwości oraz potrzebę kontroli nad tym, co się w państwie działo. Wynikało to z założenia, że w Rzeczypospolitej istniał stan opozycji: z jednej strony był król, który dążył do maksymalnego zwiększenia swojej władzy, a z drugiej szlachta, która temu się przeciwstawiała i dążyła do kontroli nad królem.

W drugiej połowie XVII w. sejmiki stały się zresztą swego rodzaju „naturalnymi” organami, które weszły w pustkę ustrojową zwolnioną przez coraz gorzej funkcjonujący Sejm. Skuteczna działalność sejmików była zauważalna przez decydentów i dlatego właśnie w I Rzeczypospolitej mieliśmy do czynienia m.in. z decentralizacją skarbową. Dla przykładu: dużo łatwiej było ściągnąć pieniądze w taki sposób, że konkretny oddział był przypisywany konkretnemu sejmikowi i szlachta w razie potrzeby zbierała się, uchwalała podatki i przekazywała je oddziałowi wojskowemu. Wydaje się, że było to szybsze niż włączanie do tego procesu Sejmu.

KR: Czy dobrze rozumiem, że szlachta – abstrahując od jej partykularnych interesów, pewnie widocznych najlepiej w przypadku magnaterii – traktując sejmiki jako pewną instytucjonalną opozycję dla króla, widziała w nich swoiste spoiwo dla kształtowania swojej tożsamości politycznej. Jak ważna była ta sfera ideowa w rodzaju wolności i samorządności czy ściślej idea „sejmikowania”?

AM: Czy samych sejmików, to nie wiem. Dla szlachty naturalnym było, że miała prawo sejmikowania. Jeżeli była do załatwienia jakaś sprawa, to zwoływano sejmik, zjazd szlachecki itd. Dla nich było zupełnie naturalnym, że mieli prawo do gromadzenia się i podejmowania decyzji. Wydaje mi się, że w jakimś sensie ideologicznym było to dla nich na tyle naturalne, że nie do końca zwracali na to uwagę. Dużo głośniejszym hasłem było prawo do wolności na poziomie „centralnym”, do liberum veto na przykład. Na to zwracano uwagę w publicystyce politycznej w stopniu większym niż na sejmiki. Chyba nie było ku temu powodu, bo też nikt szlachcie tych uprawnień nie zabrał ani nie próbował ich zabrać, więc nie było takiej potrzeby.

Pewnie mieliśmy do czynienia z pewnymi tendencjami opozycyjnymi wobec ograniczania uprawnień sejmików w XVIII w., np. gdy sejm niemy obciął im kompetencje w zakresie podatków.

Generalnie więc Sejm i sejmiki były tymi miejscami, gdzie przyjeżdżano i podejmowano ważne decyzje, gdzie gromadziła się co do zasady cała szlachta i z tego podstawowego powodu można uznać je za spoiwo narodu (w sensie politycznym), niezależnie od stopnia zażyłości między jego poszczególnymi członkami. Sejmiki były miejscem działalności lokalnych elit politycznych, swego rodzaju miejscem edukacji obywatelskiej (znamy źródła pamiętnikarskie wskazujące, iż szlachcice zabierali niekiedy swoje dzieci na obrady sejmików), a już z pewnością można powiedzieć, że było to miejsce tworzenia kultury politycznej. Pod tym względem on miał bardzo duże znaczenie.

O tym znaczeniu możemy wnioskować także z ustroju Księstwa Warszawskiego, a więc państwa istniejącego po rozbiorach. Napoleon prawdopodobnie przeczytał sobie coś o ustroju Rzeczypospolitej (może np. Rousseau) i w samej Konstytucji Księstwa Warszawskiego znalazł się sejmik jako organ przede wszystkim wyborczy, gdzie wybierało się kandydatów na posłów i na sędziów pokoju. Co prawda specjalnie dodano w tym akcie przepis, iż sejmik nie może prowadzić żadnych dyskusji politycznych i jest to tylko organ wyborczy. Zrobiono tak, by ograniczyć długość obrad sejmików – tradycją były długie zjazdy, podczas których sejmiki załatwiały kolejne sprawy bieżące: jednego dnia był sejmikiem deputackim, następnego już gospodarskim itd. Jednak posłowie poradzili sobie i z tym: prowadzili dyskusję po formalnym zamknięciu obrad. A zatem sejmik pozostawał kuźnią polityczną elit także w mniej sprzyjających warunkach i jego historia nie skończyła się na III rozbiorze Rzeczypospolitej.

KR: Wspominał Pan o zróżnicowaniu funkcjonowania sejmików w różnych regionach w toku kolejnych dziesięcioleci istnienia Rzeczypospolitej. Czy mógłby Pan może wskazać przykłady sejmików zdominowanych przez magnaterię? Czym różniły się one w zakresie funkcjonowania i realizacji pewnych postulatów politycznych od takich, w których magnateria nie dominowała?

AM: Sejmiki co do zasady możemy podzielić na sejmiki regalistyczne, tj. popierające politykę króla, i sejmiki opozycyjne – tej polityce się sprzeciwiające. Zawsze przy analizie obrad sejmików, na których podejmowano ważniejsze decyzje polityczne, pojawia się pytanie: czy zachowane źródła pisane oddają rzeczywiste nastroje? Na ile odzwierciedlają one poglądy szlachty, a na ile ich kształt był narzucany przez magnaterię? Tego nie jesteśmy w stanie z całą pewnością rozstrzygnąć. A jeśli były narzucane, to przecież z reguły nie były narzucane wprost, tylko za pośrednictwem lokalnych działaczy średniej szlachty, którzy potrafili na różne sposoby przekonać pozostałych do głosowania w taki czy inny sposób. Tu zawsze będzie problem z oceną.

Dominacja magnacka jest z pewnością widoczna w sprawach personalnych, tj. kiedy trzeba było obsadzić na przykład jakieś stanowisko sądowe. Wydaje się po prostu, że tam gdzie były duże dobra magnackie, tam była – mniejsza lub większa – dominacja kręgów magnaterii w lokalnym sejmiku. Jeśli na terenach Wielkiego Księstwa Litewskiego czy Ukrainy mieliśmy wielkie latyfundium, to najczęściej ogół szlachty popierał aktualną opcję polityczną swojego możnego sąsiada. Tam, gdzie mieliśmy mniej magnaterii i dużo średniozamożnej szlachty, np. w sejmikach wielkopolskich czy krakowskim, tam było dużo ciężej o dominację magnacką. Specyficzne było też Mazowsze, gdzie bardzo długo był problem z jakąkolwiek magnaterią i gdzie miejscowa szlachta miała na ogół nastawienie mocno regalistyczne i katolickie.

Wracając jednak do pytania: stwierdzenie czy dany sejmik był kierowany przez magnata należy formułować w oparciu o kontekst polityczny i społeczny danej decyzji, ponieważ był to proces zmienny w czasie. Poza tym nie zawsze jesteśmy w stanie stwierdzić, czy dane zdanie polityczne – poza wyborami personalnymi – było przejawem woli magnata czy też całości lokalnej szlachty.

KR: Czy ten system można nazwać ewenementem na skalę europejską?

AM: Trochę tak. Przede wszystkim stopień kompetencji sejmików był wyjątkowy. Jeśli popatrzymy na XVII i XVIII wiek w Europie, to mamy wtedy do czynienia z kryzysem parlamentaryzmu. Wówczas w naszej części świata dominowały państwa absolutne, gdzie parlamentaryzm w zasadzie nie funkcjonował, bo parlamenty nie były zwoływane. Niekiedy w jakiejś formie on funkcjonował, bo np. we Francji choć nie zwoływano stanów generalnych, były zwoływane stany prowincjonalne, które mogły podejmować pewne decyzje. Na pewno jednak nie były to tak szerokie kompetencje. Inny przykład to sądownictwo. Trudno jest znaleźć w Europie organ sądowniczy porównywalny do Trybunałów Koronnego i Litewskiego, który byłby niezależny od króla i obsadzany przez sędziów wybranych przez reprezentację szlachty.

Zdarzają się porównania do Sądu Kameralnego Rzeszy, jego sędziowie byli przecież wybierani przez państwa wchodzące w skład Rzeszy. Jeśli popatrzymy na parlament angielski, to mamy tam wprawdzie hrabstwa i przywileje dla hrabstw i miast dotyczące prawa wyboru członków Izby Gmin, ale nie ma z kolei elementu wyboru do Izby Lordów czy do sądów królewskich. Jakkolwiek więc w Europie wciąż istniały lokalne zjazdy szlachty, to jednak możliwości stanowienia przez nie różnych rzeczy była nieporównywalna z tym, co miało miejsce w Rzeczypospolitej.

KR: Jak w perspektywie pierwszych kilku dekad po upadku Rzeczypospolitej patrzono na dziedzictwo ustrojowe tego państwa? Czy był to element jakiejś nostalgii, czy też może krytyki?

AM: Przede wszystkim wydaje się, że po upadku Rzeczypospolitej największą uwagę zwracano na ostatnie lata i na uchwalenie Konstytucji 3 Maja. Było to istotne dla szlachty do tego stopnia, że gdy wysłano delegację do Napoleona, to jej członkowie wzięli ze sobą tekst Konstytucji, by na jej bazie opracować nowy projekt.

Sama Konstytucja była ważnym argumentem propagandowym. Rozbiór Rzeczypospolitej jako taki nie był bowiem rzeczą codzienną w ówczesnej Europie, w związku z czym starano się utworzyć wokół niego pewną argumentację ideologiczną mówiącą o tym, że Rzeczpospolita była „chorym człowiekiem Europy”, przez którego wybuchały wojny – państwem upadłym, pogrążonym w anarchii, z której nie było w stanie się podnieść. Istnienie Konstytucji 3 Maja i ogół reform w ostatnich latach istnienia Rzeczypospolitej były przywoływane jako kontrargument na tak formułowane tezy. Jakkolwiek państwo wcześniej źle funkcjonowało, ale dzięki reformom wychodziło na prostą, po czym zostało brutalnie złamane siłą przez państwa ościenne. I to dziedzictwo Konstytucji 3 Maja ciągnie się przecież daleko. Była ona punktem odniesienia dla Konstytucji marcowej z 1921 r. – powojenna Rzeczpospolita nie była w założeniu państwem nowym, tylko przywróconym po ponad stu dwudziestu latach niewoli. Odwołanie się do tej tradycji było próbą utrzymania ciągłości instytucyjnej państwa.

Co się tyczy omawianego przez nas sejmiku, to w toku XIX w. ten organ częściowo funkcjonował, m.in. w Księstwie Warszawskim, a później także w Królestwie Polskim (przynajmniej w tym pierwszym, konstytucyjnym okresie). Jakkolwiek sejmiki nie miały takich kompetencji jak wcześniej, jednak tak jak szlachta przyjeżdżała na sejmiki przed 1795 r., tak później przyjeżdżała i dyskutowała. Chyba dopiero twórczość historycznej szkoły krakowskiej (II połowa XIX w.) zaczęła pokazywać, że sejmiki nie były koniecznie czymś bardzo pozytywnym, że wiązały się z „rządami sejmikowymi”, które skutkowały znaczną decentralizacją ustroju Rzeczypospolitej i późniejszą anarchią.

Jeśli więc chodzi o wiek XIX, to najważniejszym elementem dziedzictwa ustrojowego Rzeczypospolitej była Konstytucja 3 Maja oraz elementy dawnej kultury polityczno-prawnej w postaci Sejmu i sejmików, które w jakimś stopniu funkcjonowały. Do tego dochodziły opowieści międzypokoleniowe – w XIX w. wciąż żyli przedstawiciele szlachty, którzy brali udział w pracach sejmików przed rozbiorami.

Ta tradycja, będąca idealnym narzędziem służącym do podtrzymania ciągłości państwa, jest przecież w warstwie symbolicznej i terminologicznej używana do dzisiaj. Z tego właśnie względu mówimy o Polsce po 1989 r. jako o III Rzeczypospolitej, czyli kontynuatorce II Rzeczypospolitej, która z kolei odwoływała się do przedrozbiorowej Rzeczypospolitej. Widać to w samej nazwie państwa – „Rzeczpospolita Polska” i jest to widoczne także w nazwach urzędów, takich jak sejmik wojewódzki czy starosta. To, co jest szczególnie warte uwagi, to fakt, iż tworząc sejmiki wojewódzkie, ustawodawca nie wykorzystał tylko samej nazwy, ale także odwołał się do tradycji w sposób szerszy: sejmiki wojewódzkie są kontynuatorami idącej za nowożytnymi sejmikami idei decentralizacji władzy państwowej oraz samorządności obywateli, nawet jeśli realia polityczno-społeczne od tamtego czasu zmieniły się całkowicie.